Δημοσιονομικός κόφτης με εξαιρέσεις: Το συνταγματικό τέχνασμα της κυβέρνησης

Η κυβέρνηση επιχειρεί να εντάξει στο Σύνταγμα έναν μόνιμο κανόνα δημοσιονομικής πειθαρχίας, εμφανίζοντάς τον ως θεσμική εγγύηση απέναντι σε μελλοντικούς εκτροχιασμούς. Την ίδια στιγμή, όμως, φροντίζει να περιορίσει εκ των προτέρων την αυστηρότητά του, προβλέποντας εξαιρέσεις και περιθώρια πολιτικών παρεκκλίσεων. Η διπλή αυτή στρατηγική αποτυπώνει την προσπάθεια του Μεγάρου Μαξίμου να ικανοποιήσει ταυτόχρονα τις αγορές και να εξασφαλίσει τις αναγκαίες πολιτικές συναινέσεις στην επόμενη Βουλή.

Στο επίκεντρο της συνταγματικής αναθεώρησης βρίσκεται το άρθρο 79, στο οποίο σχεδιάζεται να ενσωματωθεί η αρχή της βιώσιμης δημοσιονομικής διαχείρισης. Η σημερινή Βουλή μπορεί να εγκρίνει την αναθεώρηση της συγκεκριμένης διάταξης με τουλάχιστον 151 ψήφους, αριθμό που διαθέτει αυτοδύναμα η Νέα Δημοκρατία.

Το ουσιαστικό περιεχόμενο του νέου δημοσιονομικού κανόνα δεν θα καθοριστεί, ωστόσο, από τη σημερινή κοινοβουλευτική πλειοψηφία. Η επόμενη αναθεωρητική Βουλή θα κληθεί να διαμορφώσει την τελική διάταξη και θα χρειαστεί αυξημένη πλειοψηφία 180 βουλευτών. Αυτό σημαίνει ότι η κυβέρνηση θα εξαρτάται από τη συναίνεση κομμάτων της αντιπολίτευσης, τα οποία θα έχουν τη δυνατότητα να επιβάλουν αλλαγές, περιορισμούς ή πρόσθετες εξαιρέσεις.

Η συγκεκριμένη διαδικασία εξηγεί σε μεγάλο βαθμό γιατί η κυβέρνηση απομακρύνεται από την αρχική εικόνα ενός αυστηρού, αυτόματου δημοσιονομικού «κόφτη». Η τοποθέτηση του υπουργού Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών Κυριάκου Πιερρακάκη στη Βουλή κατέστησε σαφές ότι δεν προκρίνεται ένα άκαμπτο σύστημα ανάλογο με το γερμανικό «φρένο χρέους».

Αντί για έναν μηχανισμό που θα ενεργοποιείται αυτόματα κάθε φορά που παραβιάζονται συγκεκριμένα όρια, η κυβέρνηση προσανατολίζεται σε ένα περισσότερο ευέλικτο πλαίσιο. Σε αυτό θα ενσωματώνονται προκαθορισμένες εξαιρέσεις, ώστε οι μελλοντικές κυβερνήσεις να μπορούν να αυξάνουν τις δαπάνες σε περιόδους ύφεσης, πανδημιών, φυσικών καταστροφών ή σοβαρών γεωπολιτικών κρίσεων.

Η επιλογή αυτή παρουσιάζεται ως αναγκαία προσαρμογή στην πραγματικότητα. Παράλληλα, όμως, λειτουργεί ως πολιτική δικλίδα ασφαλείας για την κυβέρνηση, καθώς αποφεύγεται η συνταγματική επιβολή ενός συστήματος που θα μπορούσε να περιορίσει αυστηρά τη δυνατότητα προεκλογικών παροχών, έκτακτων επιδομάτων ή δημοσιονομικών παρεμβάσεων.

Η κυβέρνηση επιχειρεί συνεπώς να θεσμοθετήσει έναν κανόνα που θα εκπέμπει αξιοπιστία προς τις αγορές, χωρίς να αφαιρεί από το πολιτικό σύστημα τη δυνατότητα να αποφασίζει πότε και με ποιον τρόπο θα παρακάμπτεται. Η ισορροπία αυτή δημιουργεί εύλογα ερωτήματα για το κατά πόσο ο μηχανισμός θα λειτουργεί ως πραγματικό θεσμικό ανάχωμα ή ως μια γενική συνταγματική διακήρυξη με ευρύ πεδίο εξαιρέσεων.

Το αφήγημα Πιερρακάκη και η μνήμη της κρίσης χρέους

Από το βήμα της Βουλής, ο Κυριάκος Πιερρακάκης επιχείρησε να συνδέσει τον νέο δημοσιονομικό κανόνα με την εμπειρία της δεκαετούς οικονομικής κρίσης. Παρουσίασε τη συνταγματική κατοχύρωση της δημοσιονομικής υπευθυνότητας ως υποχρέωση απέναντι στις επόμενες γενιές και ως προστασία της χώρας από μια νέα απώλεια οικονομικής κυριαρχίας.

Ο υπουργός υποστήριξε ότι η σημερινή πολιτική γενιά δεν πρέπει να μεταφέρει το κόστος των επιλογών και της αδράνειάς της στα παιδιά της. Κατά την τοποθέτησή του, το βαθύτερο περιεχόμενο της συνταγματικής αναθεώρησης αφορά το είδος της χώρας που θα παραδοθεί στις επόμενες γενιές.

Παράλληλα, αναφέρθηκε στη δημοσιονομική κατάρρευση της προηγούμενης δεκαετίας, υπογραμμίζοντας ότι η Ελλάδα έχασε σημαντικό μέρος της οικονομικής της αυτονομίας και ότι εκατοντάδες χιλιάδες νέοι αναγκάστηκαν να εγκαταλείψουν τη χώρα αναζητώντας εργασία και προοπτική στο εξωτερικό.

Η δημοσιονομική υπευθυνότητα παρουσιάστηκε από τον υπουργό ως ζήτημα εθνικής κυριαρχίας, δημοκρατικής ευθύνης και δικαιοσύνης μεταξύ των γενεών. Το κυβερνητικό αφήγημα στηρίζεται στην ανάγκη να μην επαναληφθούν οι συνθήκες που οδήγησαν στα μνημόνια, στην εξωτερική εποπτεία και στη βαθιά κοινωνική αποδιάρθρωση.

Η ίδια κυβέρνηση, πάντως, απορρίπτει τον μηχανισμό που θα μπορούσε να εξασφαλίσει την αυστηρότερη δυνατή εφαρμογή αυτής της αρχής. Ο Κυριάκος Πιερρακάκης διαφοροποιήθηκε ρητά από την επιλογή ενός σκληρού και μηχανιστικού κόφτη, δηλώνοντας ότι προσωπικά δεν συμφωνεί με έναν άκαμπτο κανόνα στα πρότυπα της Γερμανίας.

Όπως εξήγησε, μια δημοκρατικά εκλεγμένη κυβέρνηση πρέπει να διαθέτει τα απαραίτητα εργαλεία για να αντιδρά όταν η οικονομία βρίσκεται σε ύφεση ή όταν η χώρα αντιμετωπίζει μια πανδημία, μια φυσική καταστροφή ή μια μεγάλη γεωπολιτική αναταραχή. Κατά την κυβερνητική προσέγγιση, η οικονομική πολιτική δεν μπορεί να λειτουργεί αποκλειστικά με αυτόματους μηχανισμούς.

Το κρίσιμο σημείο βρίσκεται στη διάκριση ανάμεσα στην αναγκαία ευελιξία και στη δημοσιονομική ασυδοσία. Η κυβέρνηση υποστηρίζει ότι οι εξαιρέσεις δεν θα αποτελούν ανοιχτή εξουσιοδότηση για ανεξέλεγκτες δαπάνες, αλλά θα ενεργοποιούνται μόνο υπό συγκεκριμένες, εκ των προτέρων ορισμένες συνθήκες.

Στον εφαρμοστικό σχεδιασμό εξετάζεται να αναφέρονται ρητά περιπτώσεις πανδημίας, βαθιάς οικονομικής ύφεσης, μεγάλης φυσικής καταστροφής ή σοβαρής γεωπολιτικής κρίσης. Παράλληλα, βρίσκεται υπό επεξεργασία η δυνατότητα αξιοποίησης ενός περιορισμένου τμήματος του πρωτογενούς πλεονάσματος για έκτακτες ανάγκες, χωρίς αυτό να καταγράφεται ως παραβίαση του δημοσιονομικού κανόνα.

Η κυβέρνηση επιχειρεί με τον τρόπο αυτό να εξασφαλίσει ότι ο μηχανισμός θα εμφανίζεται αρκετά ισχυρός ώστε να καθησυχάζει τους πιστωτές και αρκετά ευέλικτος ώστε να μην εμποδίζει την άσκηση πολιτικής. Η ισορροπία αυτή παραμένει δύσκολη, καθώς κάθε νέα εξαίρεση περιορίζει την αξιοπιστία ενός κανόνα που υποτίθεται ότι θεσπίζεται για να δεσμεύει τις κυβερνήσεις.

Το πολιτικό παζάρι πίσω από τον συνταγματικό κανόνα

Η κυβερνητική επιλογή αποκαλύπτει μια σαφή αντίφαση. Προς τις αγορές, τους οίκους αξιολόγησης και τους ευρωπαϊκούς θεσμούς αποστέλλεται το μήνυμα ότι η Ελλάδα αποκτά μόνιμη συνταγματική προστασία απέναντι σε μελλοντικές δημοσιονομικές εκτροπές. Στο εσωτερικό πολιτικό πεδίο, όμως, διατηρούνται περιθώρια παρέκκλισης που μπορούν να αποδυναμώσουν τον ίδιο τον μηχανισμό.

Ένας πραγματικά άκαμπτος κανόνας θα περιόριζε κάθε μελλοντική κυβέρνηση, ανεξάρτητα από τις πολιτικές της προτεραιότητες. Θα έθετε εμπόδια σε παροχές χωρίς αντίστοιχη χρηματοδότηση, σε μαζικές προσλήψεις, σε υπερβολικές φοροελαφρύνσεις και σε δαπάνες που υπηρετούν βραχυπρόθεσμες εκλογικές σκοπιμότητες.

Η κυβέρνηση δεν εμφανίζεται διατεθειμένη να αποδεχθεί έναν τέτοιο βαθμό δέσμευσης. Η χώρα βρίσκεται ήδη σε παρατεταμένη προεκλογική περίοδο και το κυβερνητικό επιτελείο χρειάζεται δημοσιονομικό χώρο για παρεμβάσεις που θα ενισχύουν το διαθέσιμο εισόδημα και θα περιορίζουν την πολιτική φθορά.

Η πιο ελαστική εκδοχή του κανόνα διευκολύνει παράλληλα τη διαπραγμάτευση με τα κόμματα της αντιπολίτευσης. Για να συγκεντρωθούν οι απαιτούμενες 180 ψήφοι στην επόμενη Βουλή, θα χρειαστεί μια διάταξη που δεν θα θεωρείται απόλυτη απαγόρευση άσκησης κοινωνικής, αναπτυξιακής ή αντικυκλικής οικονομικής πολιτικής.

Η κυβέρνηση επιδιώκει συνεπώς να παρουσιάσει τον κανόνα ως εθνική θεσμική μεταρρύθμιση και όχι ως κομματική επιλογή λιτότητας. Οι εξαιρέσεις λειτουργούν ως εργαλείο οικοδόμησης συναίνεσης, αλλά και ως εγγύηση ότι το πολιτικό σύστημα θα διατηρήσει τη δυνατότητα να προσαρμόζει τις δαπάνες στις ανάγκες κάθε περιόδου.

Δεν είναι λίγοι όσοι θεωρούν ότι η συγκεκριμένη επιλογή υπηρετεί δύο παράλληλους στόχους. Ο πρώτος είναι να αυξηθούν οι πιθανότητες συγκέντρωσης της αυξημένης κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Ο δεύτερος είναι να διατηρηθεί αρκετός δημοσιονομικός χώρος για την κυβέρνηση που θα προκύψει από τις επόμενες εθνικές εκλογές.

Η συνταγματική αναθεώρηση εξελίσσεται, έτσι, σε ένα σύνθετο πολιτικό παζάρι. Η κυβέρνηση χρειάζεται μια διάταξη αρκετά αυστηρή για να αναβαθμίσει τη διεθνή εικόνα της χώρας, αλλά όχι τόσο αυστηρή ώστε να περιορίζει τις αποφάσεις της ίδιας ή των επόμενων κυβερνήσεων.

Ο Κυριάκος Πιερρακάκης υποστήριξε ότι στόχος είναι να αποτραπεί στο μέλλον η δυνατότητα μιας κυβέρνησης να εξαγοράζει το πολιτικό της παρόν υποθηκεύοντας την οικονομική προοπτική της χώρας. Η διατύπωση παραπέμπει ευθέως σε πρακτικές υπερβολικών δαπανών και προεκλογικών παροχών που επιβάρυναν επί δεκαετίες τα δημόσια οικονομικά.

Η αξιοπιστία αυτής της δέσμευσης θα κριθεί από τις λεπτομέρειες. Αν οι προϋποθέσεις παρέκκλισης είναι αυστηρά προσδιορισμένες και συνοδεύονται από ανεξάρτητο έλεγχο, ο κανόνας μπορεί να λειτουργήσει ως πραγματικό θεσμικό όριο. Αν οι εξαιρέσεις είναι γενικές και αφήνουν μεγάλο περιθώριο πολιτικής ερμηνείας, η συνταγματική πρόβλεψη κινδυνεύει να μετατραπεί σε διακοσμητική διατύπωση.

Το βασικό ερώτημα αφορά επίσης το ποιος θα κρίνει ότι συντρέχει κατάσταση έκτακτης ανάγκης, ποια διαδικασία θα ακολουθείται για την ενεργοποίηση της εξαίρεσης και για πόσο χρονικό διάστημα θα επιτρέπεται η απόκλιση από τον κανόνα.

Χωρίς σαφείς απαντήσεις, κάθε κυβέρνηση θα μπορεί να επικαλείται μια γενική οικονομική, κοινωνική ή γεωπολιτική δυσκολία για να δικαιολογεί πρόσθετες δαπάνες. Σε μια τέτοια περίπτωση, η υποτιθέμενη συνταγματική θωράκιση θα εξαρτάται τελικά από την πολιτική βούληση εκείνων τους οποίους καλείται να ελέγξει.

Η κυβέρνηση δηλώνει ότι θέλει να αποτρέψει οριστικά μια επιστροφή στα μνημόνια. Για να αποκτήσει, όμως, πραγματικό περιεχόμενο αυτή η δέσμευση, ο νέος κανόνας πρέπει να συνδυάζει τη δυνατότητα παρέμβασης σε πραγματικές κρίσεις με ισχυρές ασφαλιστικές δικλίδες απέναντι στην καταχρηστική επίκληση εξαιρέσεων.

Η τελική διαμόρφωση του άρθρου 79 θα αποτελέσει ένα από τα σημαντικότερα πεδία θεσμικής και πολιτικής σύγκρουσης στην επόμενη αναθεωρητική Βουλή. Εκεί θα αποδειχθεί αν η κυβέρνηση επιδιώκει έναν ουσιαστικό μηχανισμό δημοσιονομικής προστασίας ή ένα ευέλικτο πολιτικό εργαλείο που θα προβάλλεται ως αυστηρό προς το εξωτερικό και θα εφαρμόζεται επιλεκτικά στο εσωτερικό.