Κόλαφος για την κυβέρνηση: Μπλόκο στη σύμβαση των 26 εκατ. για το Ζάππειο

Η απόπειρα της κυβέρνησης να εμφανίσει ως αιφνίδια και κατεπείγουσα μια υποχρέωση γνωστή εδώ και περίπου μία δεκαετία προσέκρουσε στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Το δικαστήριο έβαλε φρένο στην υπογραφή της σύμβασης για την ανακαίνιση και τον εκσυγχρονισμό του Ζαππείου Μεγάρου, η οποία επιχειρήθηκε να προχωρήσει με διαδικασίες ταχείας ανάθεσης μέσω της εταιρείας Κτιριακές Υποδομές Α.Ε. ενόψει της ελληνικής Προεδρίας του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης το δεύτερο εξάμηνο του 2027.

Με απόφαση ιδιαίτερα επιβαρυντική για τους κυβερνητικούς χειρισμούς, το Ε΄ Κλιμάκιο του Ελεγκτικού Συνεδρίου μπλόκαρε τη σύμβαση ύψους περίπου 26 εκατ. ευρώ. Το δικαστήριο έκρινε ότι η προσφυγή σε διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση παραβιάζει τις προβλέψεις του εθνικού και του ενωσιακού δικαίου για τις δημόσιες συμβάσεις.

Στο σκεπτικό της απόφασης αποδομείται πλήρως το επιχείρημα περί κατεπείγοντος. Η προετοιμασία για την ελληνική Προεδρία παρουσιάστηκε από την κυβέρνηση ως έκτακτη ανάγκη, παρότι το σχετικό πρόγραμμα των Προεδριών του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης είχε καθοριστεί ήδη από το 2016. Το δικαστήριο αποδίδει την πίεση του χρόνου σε πολυετή έλλειψη σχεδιασμού, καθυστερήσεις και ελλιπή συντονισμό των εμπλεκόμενων δημόσιων φορέων.

Για την ίδια σύμβαση βρίσκεται σε εκκρεμότητα και προσφυγή τεχνικού ομίλου στην Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων. Η υπόθεση δεν έχει ακόμη συζητηθεί, γεγονός που δημιουργεί δεύτερο μέτωπο νομικής εμπλοκής και εντείνει την αβεβαιότητα για την πορεία του έργου, την ώρα που τα χρονικά περιθώρια περιορίζονται.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο τονίζει με σαφήνεια ότι η ανάγκη αναβάθμισης του Ζαππείου δεν προέκυψε ξαφνικά. Η ανάληψη της Προεδρίας από την Ελλάδα ήταν γνωστή επί χρόνια και δεν μπορούσε να ενταχθεί στην κατηγορία των απρόβλεπτων περιστάσεων που επιτρέπουν την παράκαμψη ενός ανοικτού διαγωνισμού.

Ιδιαίτερη βαρύτητα δίνεται και στη δραματική αύξηση του κόστους. Ο αρχικός σχεδιασμός προέβλεπε έργο ενεργειακής αναβάθμισης με προϋπολογισμό περίπου 8,6 εκατ. ευρώ. Στην πορεία το αντικείμενο επεκτάθηκε σε εκτεταμένη ανακαίνιση και πλήρη εκσυγχρονισμό του ιστορικού συγκροτήματος, με τον προϋπολογισμό να εκτοξεύεται στα 26,3 εκατ. ευρώ.

Η ΚτΥΠ υποστήριξε ότι οι ασφυκτικές προθεσμίες για την ελληνική Προεδρία επέβαλλαν τη χρήση της εξαιρετικής διαδικασίας διαπραγμάτευσης χωρίς δημοσίευση. Η συγκεκριμένη διαδικασία προβλέπεται σε περιπτώσεις πραγματικά απρόβλεπτων περιστάσεων, όταν η τήρηση των συνήθων προθεσμιών είναι αντικειμενικά αδύνατη.

Το δικαστήριο απέρριψε κατηγορηματικά αυτή τη θέση. Στην απόφαση επισημαίνεται ότι η Προεδρία του 2027 αποτελεί γεγονός γνωστό εκ των προτέρων και δεν μπορεί να χαρακτηριστεί απρόβλεπτο. Η διοίκηση γνώριζε εγκαίρως την υποχρέωση προετοιμασίας και είχε στη διάθεσή της πολυετές χρονικό διάστημα για να οργανώσει έναν κανονικό, ανταγωνιστικό διαγωνισμό.

Οι εξαιρετικές διαδικασίες, σύμφωνα με το Ελεγκτικό Συνέδριο, δικαιολογούνται αποκλειστικά όταν υπάρχουν γεγονότα εξωτερικά, απρόβλεπτα και ανεξάρτητα από τη βούληση της διοίκησης. Στην περίπτωση του Ζαππείου, το κατεπείγον αποδίδεται σε έλλειψη προγραμματισμού, καθυστερημένο σχεδιασμό και ανεπαρκή συντονισμό ανάμεσα στους εμπλεκόμενους φορείς.

Η δικαστική κρίση αποτυπώνει μια βαριά διοικητική αποτυχία. Η κυβέρνηση επιχείρησε να μετατρέψει τις δικές της καθυστερήσεις σε λόγο κατάργησης του ανταγωνισμού και επίσπευσης μιας σύμβασης δεκάδων εκατομμυρίων ευρώ. Το Ελεγκτικό Συνέδριο ξεκαθαρίζει ότι η αδράνεια της διοίκησης δεν αποτελεί νόμιμη βάση για κλειστές διαδικασίες ανάθεσης.

Οι τέσσερις λόγοι που μπλόκαραν τη σύμβαση

Η απόφαση απαριθμεί συγκεκριμένα τις πλημμέλειες που καθιστούν μη νόμιμη τη διαδικασία. Πρώτον, η ελληνική Προεδρία του 2027 δεν συνιστά απρόβλεπτο γεγονός, καθώς ήταν γνωστή εδώ και πολλά χρόνια.

Δεύτερον, οι διοικητικές μεταβολές που επικαλέστηκε η αναθέτουσα αρχή προήλθαν από επιλογές και χειρισμούς της ίδιας της διοίκησης. Επομένως, δεν μπορούν να θεωρηθούν εξωτερικά περιστατικά που δικαιολογούν την ενεργοποίηση έκτακτων διαδικασιών.

Τρίτον, δεν αποδείχθηκε ότι οι εργασίες που επρόκειτο να ανατεθούν ήταν μόνο όσες κρίνονταν απολύτως απαραίτητες για την κάλυψη μιας έκτακτης ανάγκης. Το αντικείμενο της σύμβασης περιλάμβανε ευρύτατες παρεμβάσεις συνολικής ανακαίνισης, οι οποίες υπερέβαιναν κατά πολύ μια περιορισμένη προετοιμασία για τις ανάγκες της Προεδρίας.

Τέταρτον, η ΚτΥΠ δεν τεκμηρίωσε ότι η διενέργεια ανοικτού διαγωνισμού ήταν αντικειμενικά αδύνατη λόγω χρόνου. Η απλή επίκληση της ταχύτερης ολοκλήρωσης μιας ανάθεσης δεν αρκεί για την κατάργηση της διαφάνειας και του ανταγωνισμού.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο επισημαίνει ότι η ενδεχόμενη ταχύτητα μιας διαδικασίας δεν αποτελεί από μόνη της νόμιμο λόγο για τη χρήση της εξαιρετικής διαδικασίας. Η συντόμευση του χρόνου δεν μπορεί να λειτουργεί ως γενικό άλλοθι για αναθέσεις χωρίς προηγούμενη δημοσίευση.

Η κυβέρνηση επιχείρησε επίσης να δικαιολογήσει τις καθυστερήσεις επικαλούμενη τις διαδοχικές αλλαγές στον σχεδιασμό του έργου. Αρχικά είχε προβλεφθεί συνεργασία μέσω προγραμματικής σύμβασης με τη ΜΟΔ Α.Ε., η οποία τελικά δεν ολοκληρώθηκε. Ακολούθησαν μεταβολές στο θεσμικό καθεστώς της Επιτροπής Ολυμπίων και Ζαππείου Κληροδοτήματος, ενώ στη συνέχεια η ΚτΥΠ ανέλαβε τον ρόλο του φορέα υλοποίησης.

Η επιχειρηματολογία αυτή απορρίφθηκε επίσης. Το δικαστήριο έκρινε ότι η μη ολοκλήρωση της συνεργασίας με τη ΜΟΔ και οι θεσμικές αλλαγές βρίσκονται μέσα στη σφαίρα ευθύνης της διοίκησης. Πρόκειται για εξελίξεις που συνδέονται άμεσα με τις αποφάσεις των αρμόδιων κρατικών οργάνων και δεν αποτελούν απρόβλεπτα γεγονότα.

Παράλληλα, το Ελεγκτικό Συνέδριο υπογράμμισε ότι όλοι οι φορείς που ενεπλάκησαν στην πορεία του έργου υπάγονται στο υπουργείο Οικονομικών. Η επισήμανση αυτή ενισχύει την κρίση περί έλλειψης συντονισμού στο εσωτερικό της ίδιας κυβερνητικής δομής.

Από την ενεργειακή αναβάθμιση στη συνολική ανακαίνιση

Η εξέλιξη του φυσικού και οικονομικού αντικειμένου αποτέλεσε ακόμη ένα κρίσιμο σημείο της απόφασης. Ο αρχικός σχεδιασμός αφορούσε την «Ενεργειακή Αναβάθμιση Ζαππείου Μεγάρου», προϋπολογισμού περίπου 8,6 εκατ. ευρώ με ΦΠΑ. Το έργο είχε ενταχθεί στο πρόγραμμα «Περιβάλλον και Κλιματική Αλλαγή 2021-2027» και περιλάμβανε περιορισμένες παρεμβάσεις ενεργειακού χαρακτήρα.

Στη συνέχεια προστέθηκαν εργασίες αποκατάστασης και εκσυγχρονισμού του ιστορικού κτιρίου, παρεμβάσεις στον περιβάλλοντα χώρο, ηλεκτρομηχανολογικά έργα, αναβαθμίσεις υποδομών και προμήθειες εξοπλισμού. Η συνεχής διεύρυνση του αντικειμένου ανέβασε τον συνολικό προϋπολογισμό στα 26,3 εκατ. ευρώ.

Η σύμβαση που επρόκειτο να υπογραφεί ανερχόταν σε 20.308.927,79 ευρώ χωρίς ΦΠΑ. Το Ελεγκτικό Συνέδριο έκρινε ότι δεν αποδείχθηκε πως το σύνολο αυτών των εργασιών ήταν απολύτως αναγκαίο για την προετοιμασία του Ζαππείου ενόψει της ελληνικής Προεδρίας.

Ακόμη και αν γινόταν δεκτή η ανάγκη άμεσων παρεμβάσεων, το δικαστήριο διαπίστωσε ότι η σύμβαση δεν περιορίστηκε σε εργασίες επείγοντος χαρακτήρα. Αντιθέτως, ενσωμάτωνε ένα συνολικό σχέδιο ανακαίνισης, το οποίο δεν μπορεί να αποκτήσει χαρακτήρα έκτακτης ανάγκης μόνο επειδή η διοίκηση καθυστέρησε να το προωθήσει.

Η κυβέρνηση επιχείρησε να επιταχύνει το έργο και με ειδική νομοθετική ρύθμιση. Με τον νόμο 5259/2025 προβλέφθηκε η παραχώρηση του Ζαππείου στο Ελληνικό Δημόσιο έως τον Μάρτιο του 2028 και θεσπίστηκε ειδικό πλαίσιο για έργα που συνδέονται με την ελληνική Προεδρία.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο υπενθύμισε ότι ακόμη και μια ειδική νομοθετική πρόβλεψη δεν καταργεί τις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων. Η διαφάνεια, η ίση μεταχείριση και ο ανταγωνισμός εξακολουθούν να δεσμεύουν τη διοίκηση.

Η εξαίρεση από έναν ανοικτό διαγωνισμό επιτρέπεται μόνο υπό αυστηρές προϋποθέσεις. Οι πολυετείς καθυστερήσεις, οι αποτυχημένοι σχεδιασμοί και οι μεταβολές που προκάλεσαν οι ίδιοι οι δημόσιοι φορείς δεν μπορούν να μετατραπούν σε θεσμικό όχημα για ανάθεση χωρίς ουσιαστικό ανταγωνισμό.

Η νέα απόφαση δεν αποτελεί την πρώτη παρέμβαση του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο έργο. Είχε προηγηθεί η Πράξη 184/2025 του ΣΤ΄ Κλιμακίου, η οποία αφορούσε την αρχική μορφή της σύμβασης και είχε επίσης κρίνει ότι δεν συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις για διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση.

Μετά από διορθώσεις, το δικαστήριο είχε συναινέσει τότε στην υπογραφή της σύμβασης. Η διαδικασία, ωστόσο, δεν ολοκληρώθηκε ποτέ. Ήδη από εκείνη την απόφαση είχε επισημανθεί ότι η ελληνική Προεδρία ήταν γνωστή εκ των προτέρων και ότι οι καθυστερήσεις στην ωρίμανση του έργου δεν αποτελούσαν απρόβλεπτες περιστάσεις.

Παρά την προηγούμενη δικαστική κρίση, η διοίκηση επανήλθε με σχεδόν την ίδια επιχειρηματολογία. Επικαλέστηκε ξανά το κατεπείγον, τις διοικητικές δυσχέρειες και την ανάγκη ταχείας ολοκλήρωσης. Το Ε΄ Κλιμάκιο απέρριψε εκ νέου τους ισχυρισμούς, καταγράφοντας ουσιαστικά την επιμονή της κυβέρνησης σε μια νομικά προβληματική επιλογή.

Η εμπλοκή στο Ελεγκτικό Συνέδριο συνοδεύεται και από αντιδράσεις στην κατασκευαστική αγορά. Η ΕΚΤΕΡ Α.Τ.Ε., η οποία δεν προσκλήθηκε να συμμετάσχει στη διαπραγμάτευση, προσέφυγε στην ΕΑΔΗΣΥ ζητώντας την ακύρωση της διαδικασίας και τη λήψη προσωρινών μέτρων.

Το αίτημα προσωρινής προστασίας απορρίφθηκε, όμως η κύρια προσφυγή παραμένει ανοιχτή. Η απόφαση της ΕΑΔΗΣΥ εκτιμάται ότι θα επηρεάσει και την τελική κρίση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, σε περίπτωση που η ΚτΥΠ καταθέσει αίτηση ανάκλησης.

Το δικαστήριο επισημαίνει ότι η επιλογή της διαπραγμάτευσης δεν προστατεύει τη διοίκηση από δικαστικές εμπλοκές. Αντίθετα, η παράκαμψη των ανοικτών διαδικασιών ενισχύει τις αμφισβητήσεις και δημιουργεί πρόσθετους κινδύνους ακύρωσης.

Η υπόθεση του Ζαππείου αποκαλύπτει έναν κυβερνητικό σχεδιασμό που άργησε, άλλαξε επανειλημμένα, πολλαπλασίασε το κόστος και κατέληξε να ζητά εξαίρεση από τους κανόνες που προστατεύουν το δημόσιο χρήμα. Το Ελεγκτικό Συνέδριο έκρινε ότι η διοικητική αδράνεια δεν μπορεί να βαφτίζεται κατεπείγον και να χρησιμοποιείται ως άλλοθι για σύμβαση εκατομμυρίων χωρίς ανοικτό ανταγωνισμό.