Πόλεμος εξουσίας στις Βρυξέλλες: Η φον ντερ Λάιεν βάζει την Κάλας υπό τον έλεγχό της

Την ώρα που η Ευρώπη βρίσκεται αντιμέτωπη με τον πόλεμο στην Ουκρανία, τις συγκρούσεις στη Μέση Ανατολή και ένα όλο και πιο ασταθές διεθνές περιβάλλον, Γαλλία και Γερμανία ανοίγουν τη συζήτηση για μια βαθιά αναδιάρθρωση της ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής. Στο επίκεντρο βρίσκεται η Κάγια Κάλας, η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης και, κυρίως, η συνεχής διεύρυνση της επιρροής της Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν.

Το κοινό γαλλογερμανικό σχέδιο επιχειρεί να απαντήσει σε ένα πρόβλημα που στις Βρυξέλλες συζητείται πλέον ανοιχτά: η Ευρωπαϊκή Ένωση διαθέτει πολλαπλά κέντρα εξωτερικής πολιτικής, διαφορετικές αρμοδιότητες και συχνά ανταγωνιστικούς μηχανισμούς, με αποτέλεσμα σε κρίσιμες στιγμές να εμφανίζεται αργή, κατακερματισμένη και χωρίς ενιαία γραμμή.

Η πρόταση συζητήθηκε στο περιθώριο της άτυπης συνάντησης των υπουργών Εξωτερικών της ΕΕ στο Γουίκλοου της Ιρλανδίας στις 2 Σεπτεμβρίου και αποτελεί συνέχεια γαλλικής πρωτοβουλίας που είχε παρουσιαστεί ήδη από τον Ιούνιο.

Εκείνο το πρώτο γαλλικό κείμενο έθετε τρία διαφορετικά μοντέλα στο τραπέζι. Το πρώτο προέβλεπε μεταφορά σημαντικού τμήματος της εξωτερικής πολιτικής στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το δεύτερο ενίσχυε τον ρόλο του Συμβουλίου και, κατά συνέπεια, των κυβερνήσεων των κρατών-μελών. Το τρίτο κινούνταν προς την αντίθετη κατεύθυνση, αναβαθμίζοντας την Κάγια Κάλας σε ισχυρότερο εκτελεστικό αντιπρόεδρο της Επιτροπής, με αρμοδιότητες που θα άγγιζαν ακόμη και το εμπόριο, την ανάπτυξη και άλλους τομείς με ισχυρή γεωπολιτική διάσταση.

Το νέο γαλλογερμανικό μοντέλο επιχειρεί να συνδυάσει στοιχεία αυτών των προτάσεων. Η Κάλας θα αποκτούσε μεγαλύτερη δυνατότητα πρακτικού συντονισμού των υπηρεσιών της Κομισιόν που ασκούν εξωτερική πολιτική στην πράξη: αναπτυξιακή βοήθεια, ανθρωπιστική δράση, αμυντική βιομηχανία, σχέσεις με χώρες της ευρωπαϊκής γειτονίας και ενδεχομένως εμπορική πολιτική.

Η αναβάθμιση όμως συνοδεύεται από ένα καθοριστικό αντάλλαγμα. Η Κάλας θα αποκτούσε περισσότερες αρμοδιότητες μέσα στην Κομισιόν, όμως η τελική πολιτική ιεραρχία θα οδηγούσε στη φον ντερ Λάιεν, καθώς η πρόεδρος της Επιτροπής παραμένει η ανώτατη πολιτική αρχή του συγκεκριμένου θεσμού.

Περισσότερη εξουσία στην Κάλας, ακόμη περισσότερος έλεγχος στη φον ντερ Λάιεν

Εδώ ακριβώς βρίσκεται η μεγάλη θεσμική αντίφαση του σχεδίου. Στα χαρτιά η Κάγια Κάλας εμφανίζεται ενισχυμένη. Στην πράξη, ένα σημαντικό μέρος της ανεξαρτησίας που διαθέτει σήμερα ως επικεφαλής της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης θα μπορούσε να περιοριστεί, καθώς περισσότερες λειτουργίες θα περνούσαν στο εσωτερικό της Επιτροπής.

Η EEAS, ο διπλωματικός μηχανισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης με χιλιάδες υπαλλήλους, θα έβλεπε τμήματα αρμοδιοτήτων και προσωπικού να επανατοποθετούνται σε δομές της Κομισιόν. Οι υποστηρικτές της μεταρρύθμισης μιλούν για περιορισμό των επικαλύψεων, καλύτερο συντονισμό και εξοικονόμηση πόρων. Οι επικριτές βλέπουν κάτι πολύ διαφορετικό: σταδιακό ξήλωμα της αυτονομίας της ευρωπαϊκής διπλωματικής υπηρεσίας και μεταφορά περισσότερης πραγματικής ισχύος στο Μπερλεμόν.

Η συζήτηση αυτή δεν γεννήθηκε ξαφνικά. Εδώ και χρόνια οι Βρυξέλλες αντιμετωπίζουν το παράδοξο να διαθέτουν Ύπατο Εκπρόσωπο για την εξωτερική πολιτική, Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, πρόεδρο της Κομισιόν και επιτρόπους που ελέγχουν τεράστια οικονομικά και πολιτικά εργαλεία διεθνούς επιρροής.

Όταν ξεσπά μια μεγάλη κρίση, τα όρια ανάμεσα σε αυτούς τους μηχανισμούς συχνά γίνονται δυσδιάκριτα. Η πολιτική κατεύθυνση μπορεί να αποφασίζεται από τα κράτη-μέλη, οι κυρώσεις να περνούν μέσα από την Επιτροπή, η διπλωματική εκπροσώπηση να ανήκει στην Κάλας και σημαντικές διεθνείς πρωτοβουλίες να αναλαμβάνονται προσωπικά από τη φον ντερ Λάιεν.

Αυτό το θεσμικό μωσαϊκό έχει οδηγήσει ακόμη και Ευρωπαίους διπλωμάτες να μιλούν για «κακοφωνία» και για μια εξωτερική πολιτική στην οποία πολλοί εμφανίζονται να έχουν λόγο, χωρίς να είναι πάντοτε ξεκάθαρο ποιος έχει την τελική ευθύνη.

Η Κάλας έχει υπερασπιστεί δημόσια την υφιστάμενη θεσμική θέση της EEAS, επισημαίνοντας ότι οι ρόλοι των ευρωπαϊκών θεσμών καθορίζονται από τις Συνθήκες. Έχει παράλληλα δεχθεί να συζητηθεί η ανάγκη περιορισμού των επικαλύψεων, χωρίς όμως να αποδέχεται μια μεταρρύθμιση που θα μετατρέψει τον Ύπατο Εκπρόσωπο σε απλό εκτελεστή αποφάσεων της Επιτροπής.

Η αντιπαράθεση αποκτά μεγαλύτερη ένταση επειδή οι σχέσεις Κάλας και φον ντερ Λάιεν είναι ήδη επιβαρυμένες. Ευρωπαϊκά δημοσιεύματα έχουν περιγράψει εδώ και μήνες ισχυρές τριβές ανάμεσα στις δύο γυναίκες, ενώ τον Ιανουάριο είχε αποδοθεί σε ανώτερο Ευρωπαίο αξιωματούχο η πληροφορία ότι η Κάλας παραπονείται ιδιωτικά για το συγκεντρωτικό μοντέλο διοίκησης της προέδρου της Κομισιόν, φτάνοντας να τη χαρακτηρίζει «δικτάτορα».

Πρόκειται για πληροφορία που αποδόθηκε σε ανώνυμη πηγή και όχι για δημόσια δήλωση της Κάλας. Ωστόσο, το πολιτικό υπόβαθρο της σύγκρουσης είναι πραγματικό: ποιος ελέγχει τελικά την εξωτερική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης και μέχρι πού μπορεί να επεκτείνεται η Κομισιόν σε έναν τομέα όπου τα κράτη-μέλη παραμένουν οι βασικοί κυρίαρχοι παίκτες.

Η φον ντερ Λάιεν έχει ήδη δεχθεί κατηγορίες για υπερβολική επέκταση του ρόλου της σε διεθνείς κρίσεις. Ευρωπαίοι αξιωματούχοι και διπλωμάτες έχουν μιλήσει κατά καιρούς για «υπέρβαση» και συγκέντρωση εξουσίας, καθώς η πρόεδρος της Επιτροπής έχει αναλάβει έντονα προσωπικό ρόλο σε ζητήματα που αφορούν την Ουκρανία, τη Μέση Ανατολή και τις σχέσεις με τις Ηνωμένες Πολιτείες.

Η ειρωνεία είναι ότι το νέο γαλλογερμανικό σχέδιο, παρότι παρουσιάζεται ως προσπάθεια να διορθωθεί αυτή η θεσμική σύγχυση, μπορεί τελικά να ενισχύσει ακόμη περισσότερο το κέντρο εξουσίας που δημιουργήθηκε γύρω από την πρόεδρο της Κομισιόν.

Ο πόλεμος στην Ουκρανία αποκάλυψε το θεσμικό χάος της Ευρώπης

Ο βασικός καταλύτης για τη μεταρρύθμιση είναι αναμφίβολα ο πόλεμος στην Ουκρανία. Η μεγαλύτερη στρατιωτική κρίση στην ευρωπαϊκή ήπειρο εδώ και δεκαετίες αποκάλυψε με τον πιο ωμό τρόπο ότι η ΕΕ διαθέτει τεράστια οικονομικά εργαλεία και πολιτική επιρροή, χωρίς αντίστοιχα ξεκάθαρη αλυσίδα εξωτερικής πολιτικής.

Η φον ντερ Λάιεν βρέθηκε στην πρώτη γραμμή των ευρωπαϊκών πρωτοβουλιών για τη χρηματοδότηση της Ουκρανίας, τις κυρώσεις και τη διεθνή κινητοποίηση. Η Κάλας, από την πλευρά της, έχει οικοδομήσει μία από τις πιο σκληρές ευρωπαϊκές γραμμές απέναντι στη Μόσχα, πιέζοντας συστηματικά για περισσότερη στρατιωτική βοήθεια προς το Κίεβο και αυστηρότερες κυρώσεις κατά της Ρωσίας.

Ακριβώς αυτή η γραμμή έχει προκαλέσει αντιδράσεις από κυβερνήσεις που θεωρούν ότι η ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική δεν μπορεί να περιορίζεται αποκλειστικά στην αύξηση της πίεσης προς τη Ρωσία και ότι πρέπει παράλληλα να διατηρεί περιθώρια πολιτικού ελιγμού για οποιαδήποτε μελλοντική διαπραγμάτευση.

Το πρόβλημα δεν αφορά αποκλειστικά την προσωπικότητα της Κάλας. Η ίδια επισημαίνει ένα βαθύτερο εμπόδιο: την ανάγκη ομοφωνίας των κρατών-μελών για πολλές κρίσιμες αποφάσεις εξωτερικής πολιτικής. Όσο 27 κυβερνήσεις μπορούν να μπλοκάρουν κοινές αποφάσεις, οποιοσδήποτε Ύπατος Εκπρόσωπος θα βρίσκεται αντιμέτωπος με σοβαρούς περιορισμούς.

Η συζήτηση για περιορισμό της ομοφωνίας επανέρχεται έτσι με μεγαλύτερη ένταση. Πρόκειται όμως για εξαιρετικά ευαίσθητο ζήτημα, καθώς μικρότερα κράτη βλέπουν το δικαίωμα βέτο ως βασική εγγύηση ότι οι μεγάλες ευρωπαϊκές δυνάμεις δεν μπορούν να διαμορφώνουν μόνες τους την εξωτερική πολιτική ολόκληρης της Ένωσης.

Επομένως, το δίλημμα δεν είναι απλώς «αποτελεσματικότητα ή γραφειοκρατία». Είναι και ποιος θα αποφασίζει για πόλεμο, κυρώσεις, διπλωματικές αναγνωρίσεις και στρατηγικές επιλογές που δεσμεύουν 27 διαφορετικά κράτη.

Παρίσι και Βερολίνο επιχειρούν τώρα να παρουσιάσουν μια ενδιάμεση λύση. Θέλουν ισχυρότερο συντονισμό, λιγότερες επικαλύψεις και μια Ύπατη Εκπρόσωπο που θα έχει πραγματική δυνατότητα να κατευθύνει τα εργαλεία της Επιτροπής. Την ίδια στιγμή, όμως, η νέα δομή θα λειτουργεί μέσα σε μια Κομισιόν όπου την τελική πολιτική καθοδήγηση ασκεί η Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν.

Αυτό εξηγεί γιατί η μεταρρύθμιση μπορεί να εμφανίζεται ταυτόχρονα ως ενίσχυση και αποδυνάμωση της Κάλας. Θα αποκτούσε μεγαλύτερη επιχειρησιακή επιρροή, αλλά θα έχανε ένα μέρος της θεσμικής ανεξαρτησίας που της δίνει σήμερα η EEAS.

Το σχέδιο βρίσκεται ακόμη σε στάδιο συζήτησης και δεν αποτελεί ειλημμένη απόφαση. Ορισμένες αλλαγές μπορούν να πραγματοποιηθούν με αναθεώρηση του θεσμικού πλαισίου που δημιούργησε την EEAS, ενώ για σημαντικές αποφάσεις απαιτείται συμφωνία των κρατών-μελών. Άρα η εικόνα μιας ήδη αποφασισμένης «άλωσης» της ευρωπαϊκής διπλωματίας δεν ανταποκρίνεται στα σημερινά δεδομένα.

Η κατεύθυνση, ωστόσο, είναι δύσκολο να αγνοηθεί. Η πραγματική πολιτική ισχύς στις Βρυξέλλες συγκεντρώνεται ολοένα περισσότερο γύρω από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και την πρόεδρό της, επειδή εκεί βρίσκονται οι οικονομικοί πόροι, οι εμπορικές αρμοδιότητες, τα χρηματοδοτικά εργαλεία και πλέον σημαντικό μέρος της αμυντικής βιομηχανικής πολιτικής.

Η συζήτηση για το μέλλον της EEAS είναι επομένως πολύ μεγαλύτερη από μια προσωπική κόντρα ανάμεσα στην Κάγια Κάλας και την Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν. Αφορά τον τρόπο με τον οποίο θα κυβερνάται η ίδια η Ευρωπαϊκή Ένωση σε ζητήματα εξωτερικής πολιτικής.

Και εδώ βρίσκεται η πραγματική πολιτική «βόμβα»: η Ευρώπη προσπαθεί να αποκτήσει μία ισχυρότερη ενιαία φωνή απέναντι σε πολέμους και παγκόσμιες ανατροπές, όμως η λύση που συζητείται μπορεί να οδηγήσει σε ακόμη μεγαλύτερη συγκέντρωση εξουσίας σε έναν θεσμό που ήδη δέχεται επικρίσεις για το πόσο μακριά έχει επεκτείνει την πολιτική του επιρροή.

Η ΕΕ καλείται πλέον να αποφασίσει εάν θέλει μια πραγματικά ισχυρή ευρωπαϊκή διπλωματία, έναν ισχυρότερο Ύπατο Εκπρόσωπο, μεγαλύτερο έλεγχο από τις εθνικές κυβερνήσεις ή μια ακόμη ισχυρότερη Κομισιόν. Όλα αυτά μαζί δύσκολα μπορούν να συνυπάρξουν χωρίς νέες συγκρούσεις εξουσίας.